Las ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano // Abogado Eduardo Lara Salazar

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) establece que es un Estado Federal en los términos que ella pregona. Al consultar la organización político territorial dice que el territorio nacional se divide en el de los estados (provincias), el Distrito Capital, las dependencias federales y los territorios federales. El territorio se divide en municipios.

Cuando se acude al capítulo de estos indica que constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites constitucionales y de la ley, comprendiendo – la autonomía – la gestión de las materias de su competencia.


En cuanto a la organización de los municipios, la CRBV establece unos principios rectores que se trasladan al legislador para su desarrollo. Al respecto, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) tiene como objeto principal llevar esa tarea, ya que es el marco normativo del ámbito local.

Dentro de la función legislativa, a cargo del Concejo Municipal, se producen unos instrumentos normativos que reciben el nombre de Ordenanzas.
La LOPPM los define como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local. Para su realización requieren de un procedimiento, el cual tiene como referencia a la CRBV y a la LOPPM.

Ahora bien, debería ser bastante claro con lo expresado por el legislador el carácter de ley municipal; sin embargo, no siempre fue así.
La jurisprudencia, tanto de la extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ) como del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) – según la CRBV – ha fijado posición en el sentido de darle a las ordenanzas municipales su ubicación dentro del ordenamiento jurídico venezolano.
Por ejemplo, en sentencia de la CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos equiparados a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les han otorgado a las ordenanzas el carácter de leyes locales.

El TSJ, en Sala Constitucional mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001, consideró que la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio Iribarren del Estado Lara del 19 de octubre de 1194 viene a ser un acto de rango sublegal.
Otro caso similar se produjo en decisión – de la misma Sala – de fecha 12 de diciembre de 2001 donde se usó el argumento del rango sublegal de una ordenanza.
Sin embargo, cambió su criterio basándolo en un análisis del artículo 336 numeral del Texto Fundamental, en sentencias Nº 928, 2353, ambas del año 2001; en las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, donde concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la CRBV, debiendo entenderse que – las ordenanzas – como de ejecución directa de ésta.

Un punto importante en todo esto lo constituye el hecho que los municipios poseen potestad tributaria, tanto originaria como derivada, lo que significa que pueden producir instrumentos normativos que regulen los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.
Si se observa la CRBV sobre los principios tributarios se encuentra el de que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes (ordenanzas en el caso municipal). Esto es lo que se conoce como Principio de Legalidad Tributaria.

A la luz de todo esto hubiera resultado cuesta arriba a los concejos municipales aprobar ordenanzas tributarias, por ejemplo, para el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el de Vehículos o Inmuebles Urbanos; de no poseer las ordenanzas rango legal. Mucho menos sostener las cargas públicas y satisfacer necesidades de sus comunidades.
Obviamente, tarde o temprano, se haría imperioso un pronunciamiento del Máximo Tribunal para reforzar la autonomía local, tomando en consideración que ésta pasa por aquello de gestionar – entre lo que se encontraría legislar y reconocido por establecerlo la propia CRBV la existencia del órgano legislativo municipal – para aclarar las cosas.          
Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Organización y Gestión Municipal”, “De la Hacienda Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Las Contribuciones Especiales Municipales”, “Las Tasas”, “El Síndico Procurador como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “Indisponibilidad de la obligación tributaria en el ámbito municipal”, “Procedencia o no de la novación en las obligaciones tributarias”, “Gravabilidad de los servicios profesionales por el ISAE”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”  entre otros; que se encuentran publicados en el www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com o en www.tecnoiuris.com hoy denominado www.tuabogado.com (Pódium Jurídico Derecho Municipal); para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

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