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Categoría: Constitucional
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Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 156.24 y 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy Nº 0039 del 18 de agosto de 2003” "...IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso de nulidad en auto del 14 de junio de 2005, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, en los siguientes términos:

Los artículos 156.24 y 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy Nº 0039 del 18 de agosto de 2003, establecen lo siguiente:
“Artículo 156.- El Gobernador del Estado tendrá los siguientes deberes y atribuciones:

(…)

24. Decretar el estado de emergencia y tomar las medidas necesarias para atenderlo.

…omissis…

Artículo 222.- El Gobernador conjuntamente con el Secretario General de Gobierno, podrá decretar el estado de emergencia o de alarma, cuando se produzcan catástrofes o acontecimientos que amenacen o pongan en peligro el o los servicios públicos, la seguridad de la ciudadanía o un sector del territorio del Estado o de sus habitantes.

También podrá decretar la emergencia por la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos, anunciados o pronosticados por organismos especializados oficiales.

Se podrá decretar estado de emergencia presupuestaria o económica cuando el Poder Nacional no remita o entere en el Estado Yaracuy los recursos presupuestarios que le corresponden.

También serán causales de emergencia administrativa y presupuestaria, situaciones especiales que afecten al sector salud, para la adquisición de medicamentos o materiales o equipos quirúrgicos necesarios para garantizar el derecho a la vida de los ciudadanos.

Por último, podrá decretarse el Estado de emergencia o alarma cuando sea necesario satisfacer los servicios de seguridad ciudadana, vialidad, transporte y educación”.

Para determinar la legitimidad de las disposiciones transcritas, es menester señalar, que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis de la constitucionalidad de las normas, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.

Ello implica, “(…) tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse (…)”, así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-,  resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que “(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que García de Enterría (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

De ello resulta pues, que la Sala al analizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto Fundamental de acuerdo al principio de supremacía constitucional, debe tener presente que toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma fundamental, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran. En tal sentido, la Constitución regula los estados de excepción en los artículos 337 al 339, en los siguientes términos:



“Artículo 337. El Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar los estados de excepción. Se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos. En tal caso, podrán ser restringidas temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución, salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles.

Artículo 338. Podrá decretarse el estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos y ciudadanas. Dicho estado de excepción durará hasta treinta días, siendo prorrogable hasta por treinta días más.

Podrá decretarse el estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración será de hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual.

Podrá decretarse el estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones. Se prolongará hasta por noventa días, siendo prorrogable hasta por noventa días más.

La aprobación de la prórroga de los estados de excepción corresponde a la Asamblea Nacional. Una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos.

Artículo 339. El Decreto que declare el estado de excepción, en el cual se regulará el ejercicio del derecho cuya garantía se restringe, será presentado, dentro de los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional, o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad. El Decreto cumplirá con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El Presidente o Presidenta de la República podrá solicitar su prórroga por un plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que lo motivaron.

La declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público”.

Asimismo, debe esta Sala examinar las normas constitucionales invocadas por el accionante y confrontarlas con las disposiciones transcritas que regulan la materia sometida al presente estudio, para lo cual observa lo siguiente:

El numeral 1 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución”, y el artículo 162.1 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para “Legislar sobre las materias de la competencia estadal”.

Por su parte, el artículo 338 eiusdem, establece que “ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos”, aunado a que el mismo Texto Fundamental, delimita las competencias del Poder Nacional en la materia, en los siguientes términos:

“Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

9.- El régimen de la administración de riesgos y emergencias.

(…)

32.- La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.

(…)

33.- Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza.

…omissis…

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1.- Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.

…omissis…

Artículo 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:

(…)

7.- Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos en esta Constitución” (Destacado de la Sala).

Sobre la base de las normas constitucionales parcialmente transcritas, esta Sala debe comenzar por advertir en términos generales que la Constitución de 1999, se inscribe desde una perspectiva jurídico constitucional de derecho comparado, en aquellos países en los cuales la respuesta normativa a situaciones extraordinarias, anormales o de crisis, que materialmente impiden la aplicación del ordenamiento jurídico diseñado para circunstancias de normalidad social, económica o política; se afronta mediante una regulación expresa o un régimen estatutario de derecho público para los estados de excepción (y no desde la previsión normativa general -como fue el caso del artículo 48 de la Constitución de Weimar o el artículo 16 de la Constitución francesa de la V República- o del vacío normativo -bajo la dogmática inglesa o norteamericana, con la aprobación con posterioridad de leyes de exoneración de responsabilidad o indemnity bills-), o en otro contexto, en circunstancias que habilitan la regulación dictada por parte del Presidente de la República, mediante el ejercicio de la competencia contenida en el artículo 236.8 de la Constitución -vgr. Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda-.

Asimismo, cabe destacar que el ordenamiento jurídico de excepción en los términos antes expuestos, comporta que el mismo sea coherente con el sistema jurídico institucional garantizado en el Texto Fundamental, en tanto la aplicación de ese régimen estatuario de derecho público, es posible por las circunstancias que impiden la aplicación del régimen jurídico ordinario y, se justifica necesariamente en la medida que el mismo es un medio para regresar a la normalidad normativa.

Por otra parte, no es posible afirmar que frente a circunstancias excepcionales surja un sistema normativo fuera o al margen de los principios del ordenamiento jurídico vigente, ya que lo que se genera es la posibilidad de aplicar un conjunto de normas de carácter excepcional inscritas en el sistema, teniendo por lo tanto su sustento y punto de referencia en el mismo, por ello la Constitución prevé que la declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público (Artículo 339), ni limita el ejercicio de la acción de amparo a la libertad o seguridad por la declaración del estado de excepción (Artículo 27), además prohibir a toda autoridad pública practicar, permitir o tolerar la desaparición forzada de personas una vez declarado el estado de emergencia, excepción o restricción de garantías (Artículo 45) -Cfr. Artículo 7 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-.


Corolario de tales asertos, es el mantenimiento de los principios generales vinculados con la responsabilidad de la Administración, aun cuando se esté bajo un régimen de excepción para afrontar crisis sociales, económicas o políticas, ya que el ejercicio del Poder Público no sólo acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la Constitución o la ley -conforme al artículo 139 de la Constitución-, sino genera la obligación de reparar los daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración (Artículo 259 eiusdem) -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.542/08-.

Por lo tanto, cabe sostener que si bien por sus características propias las normas que regulan las crisis, materialmente no pueden prever todos los supuestos o medios para resolución de las mismas, ello sólo comporta que las medidas que han de implementarse por los órganos competentes, deben necesariamente responder al marco normativo aplicable, con lo cual si bien se reconoce la discrecionalidad de la Administración, en forma alguna se justifica una actuación arbitraria, que desconozca los principios fundamentales que informan nuestro ordenamiento jurídico constitucional, en los precisos términos del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.



Partiendo de esa perspectiva general, producto del examen de las normas constitucionales antes citadas, se advierte que la competencia para legislar y regular “los estados de excepción y las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos”, corresponde a la Asamblea Nacional, así como “el régimen de la administración de riesgos y emergencias”, al Poder Público Nacional, por lo que la competencia atribuida a los Estados para la organización de los Poderes Públicos y el ejercicio de sus competencias, debe ser ejercida de acuerdo a lo previsto en la Constitución y el marco legislativo nacional que lo desarrolla.

Conforme a la Constitución y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, los estados de excepción “son circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o de sus instituciones. Los estados de excepción solamente pueden declararse ante situaciones objetivas de suma gravedad que hagan insuficientes los medios ordinarios que dispone el Estado para afrontarlos” (Cfr. Artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción) y, su declaración, corresponde exclusivamente al Presidente de la República en Consejo de Ministros (Cfr. Artículo 15 eiusdem, en concordancia con los artículos 337 al 339 de la Constitución), lo cual posibilita en términos generales, que el Presidente de la República dicte de forma proporcional -en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación- todas las medidas de orden social, económico, político o ecológico que estime convenientes para afrontar la situación de crisis.

Así, entre otras medidas el Presidente de la República puede limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, tomar las medidas necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción, hacer erogaciones con cargo al Tesoro Nacional que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad, con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, e incluso “delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores, alcaldes, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida” que el Ejecutivo Nacional designe -Cfr. Artículos 17, 19 y 20 eiusdem-.

De ello resulta pues, que en ejecución de los preceptos normativos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no es posible que una autoridad distinta al Presidente de la República en Consejo de Ministros, pueda asumir competencias relativas a la declaratoria y gestión de los estados de excepción, en sus diferentes formas, como lo son el estado de alarma, estado de emergencia económica, estado de conmoción interior y estado de conmoción exterior.

Sin embargo, no escapa al examen de esta Sala que existan supuestos en los cuales también se verifican circunstancias excepcionales, que generan la necesidad de establecer un régimen jurídico especial que permita a los entes y órganos de la Administración Pública atender de forma efectiva la satisfacción del interés general, ya que es un hecho incontrovertible, que la Administración confronta una serie de incalculables situaciones que imposibilitan el correcto desenvolvimiento de su actividad, tales como desastres o acontecimientos que alteren la estructura social y económica de la comunidad o su funcionamiento cotidiano, produciendo daños materiales o pérdidas de vidas humanas, entre otras causas; en los cuales no se justifica la aplicación del régimen estatutario de derecho público regulado en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, pero que requieren de medidas extraordinarias efectivas para regresar a la normalidad y garantizar el desarrollo de la actividad de la Administración.

Uno de los supuestos más significativos de normas estatutarias, que coexisten con la regulación contenida en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, para la gestión de circunstancias especiales, es la prevista como parte de las competencias del Poder Público Nacional, referida al “régimen de la administración de riesgos y emergencias” -Cfr. Artículo 156.9 de la Carta Magna- con base a la cual la Asamblea Nacional dictó leyes, como la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, que permite que “el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde en sus respectivas jurisdicciones declararán la existencia de un estado de alarma o de emergencia, y en el mismo acto la clasificarán según su magnitud y efectos, y determinarán las normas pertinentes, propias del régimen especial para situaciones de desastre” -Cfr. Artículo 34 eiusdem-.

En tales casos, no cabría cuestionarse si conforme a las consideraciones antes expuestas, el contenido de la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil es contrario a las competencias exclusivas que la Constitución confiere en sus artículos 337 al 339, respecto a los estados de excepción y sus distintas manifestaciones, toda vez que al constituirse tanto el régimen de los estados de excepción como el de administración de riesgos y emergencias -así como la legislación general en las materias mencionadas en el artículo 156.32 de la Constitución-, como competencias propias del Poder Público Nacional, comporta que la Asamblea Nacional ostente un amplio margen para la regulación de la actividad de los órganos y entes del Poder Público para afrontar situaciones de emergencias o crisis de cualquier naturaleza.

Así, el ordenamiento jurídico vigente admite que sobre un mismo hecho -vgr. Desastres naturales o situaciones de crisis- puedan generarse y coexistir diversos estadios normativos, que permitan o garanticen que el derecho estatutario responda proporcionalmente a las necesidades materiales que justifican su aplicación -no se correspondería ante el desborde de una quebrada, una declaratoria de estado de alarma, por parte del Presidente de la República o la simple implementación de Plan Nacional para la Protección Civil y Administración de Desastres, frente a eventos catastróficos como terremotos o inundaciones que generen alteraciones significativas del orden público-, pero cuya validez estará condicionada a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto Constitucional o se constituya en un acto arbitrario, ya que al afirmarse que “el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece” (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2/09).

Una interpretación en contrario, llevaría a sostener que la aplicación de medidas extraordinarias como consecuencia de “circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico” deban ser necesariamente abordadas mediante la legislación de los estados de excepción, desconociendo que existen un considerable número de supuestos, en los cuales ante tales hechos, se requiere igualmente la aplicación de una legislación especial general -Ley de la Organización Nacional de Protección Civil- o particular -Ley de Contrataciones Públicas o la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público-, que supone la declaratoria de emergencia en los precisos términos que establecen los correspondientes instrumentos legislativos.



Ahora bien, en el caso de la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil si bien se regulan los estados de alarma y emergencia -numerales 3 y 4 del artículo 4-, su contenido, alcance y consecuencias jurídicas, no se corresponden con la regulación vinculada a los estados de alarma o emergencia económica contendida en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción y la Constitución.

Así, en el caso de la declaratoria del estado de alarma o emergencia conforme a la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, será “activado el Plan Nacional de Emergencias, el Órgano de Protección Civil y Administración de Desastres procederá a elaborar un Plan de acción Específico para el retorno a la normalidad. Cuando se trate de situaciones estadales o municipales, el plan de acción específico será elaborado y coordinado en su ejecución por la Coordinación Estadal o Municipal respectiva, de acuerdo con las orientaciones establecidas por la Coordinación Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres (…). En la declaratoria de estado de alarma o de emergencia se señalara, según su naturaleza, las entidades y organismos que están obligados a participar en la ejecución del Plan de Acción Específico, las labores que deberán desarrollar y la forma como se someterán a la dirección, coordinación y control por parte de la entidad o funcionario competente. Igualmente, se determinará la forma y modalidades de participación de las entidades y personas privadas y los mecanismos para que se sometan a la dirección, coordinación y control por parte de la entidad o funcionario competente” (Cfr. Artículos 35 y 36 eiusdem); por lo que en estos casos, el Presidente, los Gobernadores o Alcaldes, no pueden afirmar una amplia discrecionalidad en las medidas para afrontar la respectiva crisis y deben someterse al contenido de los correspondientes planes. En tanto, que declarado el estado de excepción en cualquiera de sus modalidades      -estado de alarma, emergencia económica y conmoción interior- conforme a la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el Presidente de la República en Consejo de Ministros asume amplias facultades para afrontar la emergencia o crisis, en los siguientes términos:

“Artículo 15. El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, tendrá las siguientes facultades:

a) Dictar todas las medidas que estime convenientes en aquellas circunstancias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas o de sus instituciones, de conformidad con los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

b) Dictar medidas de orden social, económico, político o ecológico cuando resulten insuficientes las facultades de las cuales disponen ordinariamente los órganos del Poder Público para hacer frente a tales hechos.

(…)

Artículo 19. Decretado el estado excepción, se podrá limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, tomar las medidas necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción.

Artículo 20. Decretado el estado de excepción, se podrán hacer erogaciones con cargo al Tesoro Nacional que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad, con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Presente Ley.

Artículo 21. El decreto que declare el estado de excepción suspende temporalmente, en las leyes vigentes, los artículos incompatibles con las medidas dictadas en dicho decreto”.

De ello resulta pues, si bien en ejecución de los preceptos normativos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no es posible que una autoridad distinta al Presidente de la República en Consejo de Ministros, pueda asumir competencias relativas a la declaratoria y gestión de los estados de excepción, en sus diferentes formas; es viable que la Asamblea Nacional prevea un régimen estatutario de derecho público para la administración de riesgos y emergencias o, en general, respecto a situaciones de crisis vinculadas con la legislación ordinaria en las materias contenidas en el artículo 156 de la Constitución; siendo ésta una competencia propia del Poder Público Nacional, en la cual tiene un amplio margen de regulación y cuya validez estará condicionada en cada caso, a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto Constitucional o se constituya en un acto arbitrario.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala advierte del contenido de los artículos 156.9 y 32, 187.1, 236.7, 337 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, en comparación con las normas previstas en la Constitución del Estado Yaracuy, la similitud que existe entre algunas de las funciones que atribuye la Constitución a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República, y las que contienen  los artículos 156.24 y 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, que atribuye al Gobernador del mencionado Estado, la competencia para “tomar las medidas necesarias para” atender el “estado de emergencia o alarma”, estableciendo además supuestos ajenos a la procedencia de estados de alarma o emergencia regulados en las previsiones constitucionales y legales aplicables.

Ciertamente, frente a desastres o acontecimientos que alteren la estructura social y económica de la comunidad o su funcionamiento cotidiano, produciendo daños materiales o pérdidas de vidas humanas, no se deriva del Texto Constitucional la posibilidad que los Gobernadores puedan asumir cualquier medida necesaria para afrontar tales hechos (artículo 156.24 y el encabezado y primer aparte del artículo 222 de la Constitución del Estado Yaracuy), por el contrario, en ejercicio de sus competencias propias, la Asamblea Nacional reguló la actividad del Poder Ejecutivo a nivel nacional -Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-, estadal y municipal, limitándolos a asumir las medidas contenidas en los instrumentos legales aplicables -Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, Ley de Contrataciones Públicas o la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, entre otras-. 

Además, supuestos como los contenidos en el tercer y último aparte del artículo 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, en concordancia con el artículo 156.24 eiusdem, constituyen previsiones normativas que desconocen la regulación nacional aplicable a los procedimientos para la contratación de la Administración Pública, conforme al contenido normativo de los artículos 141 y 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1, 2, 5.11 y 88 de la Ley de Licitaciones -vigente para el momento en que fue dictada la Constitución del Estado Yaracuy (Cfr. Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001)- y 3, 6.16, 76.4 y 78 de la  Ley de Contrataciones Públicas, a las cuales debía atender cualquier regulación de orden estadal. En tal sentido, basta señalar que los supuestos para que un órgano o ente de la Administración pueda acceder a regímenes estatutarios de derecho público vinculados con las denominadas normas de emergencia, deben ser consecuencia de circunstancias específicas e individualmente consideradas y limitadas al tiempo y objeto estrictamente necesario para corregir, impedir o limitar los efectos del daño grave en que se fundamenta su empleo.

Así, casos como “la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos, anunciados o pronosticados por organismos especializados oficiales”, generan la obligación de tomar previsiones extraordinarias para afrontarlos, pero no necesariamente la aplicación de normativas especiales en materias tales como contrataciones, bien sea porque exista la capacidad material para que la entidad político territorial, asuma con sus propios medios las medidas de prevención o de garantía de los servicios de salud “seguridad ciudadana, vialidad, transporte y educación”. De igual forma, no puede asumirse que el simple retraso en la remisión de “los recursos presupuestarios” habilite al Gobernador para decretar un “estado de emergencia presupuestaria o económica”, en la medida que la intensidad -vgr. Tiempo- del retraso puede o no afectar el normal desenvolvimiento de las actividades presupuestarias del Estado, que comporten una emergencia que deba ser atendida bajo un régimen jurídico  especial o excepcional.

De ahí que, la Sala reitere que constitucionalmente los Estados son favorecidos por el principio de autonomía para organizar sus Poderes Públicos, pero tal autonomía es relativa y por tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y en la ley, por ello, el artículo 4 del Texto Fundamental, dispone que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 565/08-.

Por ello, si bien es posible que los Estados puedan desarrollar normas especiales vinculadas a las competencias propias del artículo 164 de la Constitución, ellas deben adecuarse al ordenamiento jurídico nacional que necesariamente las afecta, en la medida que la homogeneidad o estandarización por normas de rango legal dictadas por la Asamblea Nacional -en el ámbito de sus competencias-, viabilizan la consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses generales de la nación -vgr. Numerales 3, 4, 5 y 6 del artículo 164 eiusdem-.

En consecuencia, estima esta Sala Constitucional que la actuación por parte del entonces Consejo Legislativo Estadal al asignarle competencias tan similares al Gobernador del Estado Yaracuy  a las que constitucional y legalmente -en los términos antes expuestos- están atribuidas a órganos del Poder Público Nacional como lo son la Asamblea Nacional y el Presidente de la República en Consejo de Ministros, resulta contraria a lo previsto en el Texto Fundamental.

En tal sentido señaló el accionante, que el Consejo Legislativo al otorgar competencias al Gobernador del Estado Yaracuy  en materia de estados de emergencia y de alarma, incurrió en usurpación de las funciones que constitucionalmente tiene atribuido el Poder Legislativo Nacional, y en extralimitación de atribuciones, respecto de lo cual esta Sala estima conveniente reiterar la decisión Nº 1.182/00, recaída en una caso muy similar al de autos, en la cual se señaló lo siguiente:

“en el marco de la doctrina y la jurisprudencia patria, para que se configure el supuesto de la usurpación de funciones, se requiere que el órgano o funcionario presuntamente infractor o incurso en dicho vicio, ejerza o haya ejercido funciones o competencias públicas asignadas por la Constitución de la República o las leyes a otro órgano u órganos del Poder Público, sea nacional, estadal o municipal. Ello así, resulta necesario destacar que en criterio de esta Sala Constitucional, en el presente caso, se evidencia del texto de la Constitución del Estado Mérida, aprobada en fecha 7 de noviembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de ese Estado Nº 7 Extraordinario, de fecha 20 de abril de ese mismo año, que el Poder Legislativo del Estado Mérida no asumió competencias asignadas constitucionalmente al Poder Legislativo Nacional para regular la actividad del Ministerio Público, por lo que la trasgresión constitucional alegada no encuadra en el vicio de usurpación de funciones”.


Sin embargo, conteste con el criterio transcrito, en esta oportunidad se observa que el Consejo Legislativo del Estado Yaracuy incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones, ya que si bien no creó ex novo ningún ente u órgano -Gobernador-, si le atribuyó algunas competencias que por mandato constitucional, corresponden a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República en Consejo de Ministros, con lo cual el Poder Legislativo de dicho Estado incurrió en referido vicio, pues si bien es cierto que tenía competencia para organizar los Poderes Públicos de esa entidad federal a la luz de nuestra Constitución, no es menos cierto, que tal organización debió ser realizada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la ley, es decir, debió respetar y tener como límites las normas constitucionales y legales atributivas de competencias a los distintos órganos del Poder Público Nacional.

Como consecuencia de las consideraciones expuestas, debe esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar la inconstitucionalidad de los artículos 156.24 y 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy Nº 0039 del 18 de agosto de 2003. Así se decide.

De igual forma, dadas las múltiples actuaciones que eventualmente pudieron haber sido realizadas con fundamento en la Constitución del Estado Yaracuy y los efectos jurídicos que ello hubiere implicado en el ámbito de esa entidad federal (Vid. Sentencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia N° 56/08), esta Sala en aras de la seguridad jurídica, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia el futuro, esto es, a partir de la publicación del presente fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional. Así se decide.


V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por el abogado JULIÁN ISAÍAS RODRÍGUEZ DÍAZ, actuando en su entonces carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, ya identificado, contra los artículos 156.24 y 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy Nº 0039 del 18 de agosto de 2003, los cuales se declaran NULOS.

En atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Judicial y la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente:

“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 156.24 y 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy Nº 0039 del 18 de agosto de 2003”.


SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 05-0153
24/5/2011
Enlace: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Mayo/780-24511-2011-05-0153.html